淺談銅仁市推進村莊規(guī)劃過程 存在的問題及工作建議
2022-05-06 14:47:09 （）次瀏覽
一、存在的問題
（一）規(guī)劃目標單一，空間未全覆蓋
銅仁過去開展的村莊規(guī)劃多圍繞某一特定任務而展開，規(guī)劃目標單一，比如村莊整治規(guī)劃主要圍繞村莊風貌整治而編制，鄉(xiāng)村旅游重點村規(guī)劃主要圍繞鄉(xiāng)村旅游而編制，脫貧攻堅村莊規(guī)劃重點圍繞基礎設施和公共服務設施建設補短板、人居環(huán)境整治及產業(yè)提升進行，傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃則偏重歷史文化元素的保護等?？臻g規(guī)劃范圍亦重點在特定任務的建設空間中，盡管強調以行政村為單位，但實際主要圍繞鄉(xiāng)村建設空間，生態(tài)空間、農業(yè)空間等非建設空間規(guī)劃管控較少涉及，未做到全域全要素規(guī)劃。比如編制的村莊整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游重點村規(guī)劃、脫貧攻堅村莊規(guī)劃以及傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃等盡皆如此。
（二）政府主導規(guī)劃，村民參與度不高
村莊規(guī)劃的編制多采取自上而下的“任務式”模式，以政府或專家為主導，關門做規(guī)劃,把村民當客人，為完成規(guī)劃任務而編制規(guī)劃，未深入開展走村串戶的調研，未充分聽取村支兩委、鄉(xiāng)賢能人、村民代表、能工巧匠、駐村工作隊的意見建議，不了解村民對村莊近期建設和未來發(fā)展的意愿和訴求。有的即便開展規(guī)劃調研，但調研不深入，缺乏村民是村莊規(guī)劃的主體的意識，簡單的履行規(guī)劃程序走過場，導致村民的參與度不高。
（三）城市設計手法，規(guī)劃實用性不強
在村莊規(guī)劃過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的規(guī)劃設計單位缺乏對城鄉(xiāng)肌理的深度認識，簡單套用城市規(guī)劃的設計理念和設計手法,對村莊原有的區(qū)位、經濟、資源等問題缺乏深入研究,對村莊的歷史文化缺乏理解,對村莊發(fā)展的需求認識不足。在規(guī)劃編制過程中往往只是將當?shù)卣囊庖娢谋净蛔⒅貙Φ胤教厣纳钊胪诰?，使得村莊規(guī)劃千篇一律，并且規(guī)劃成果專業(yè)技術性很強，大多數(shù)村民看不懂，得不到村民的認同，以致最終實施效果難以達到預期。
（四）數(shù)據(jù)標準不一，信息化管控缺失
過去的村莊規(guī)劃大多都沒有統(tǒng)一工作底圖底數(shù)，沒有明確制圖規(guī)則，沒有規(guī)定數(shù)據(jù)標準格式，未對建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫作出要求。因此，在村莊規(guī)劃編制過程中，不同的村莊規(guī)劃可能采用不同的數(shù)據(jù)基礎和制圖格式，沒有建立標準統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫甚至沒有建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，缺乏專業(yè)的村莊規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，信息化管控缺失。
（五）編制經費有限，成果質量難保障
通常一個村莊規(guī)劃的編制費用在20萬左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，縣級支持較少，無力承擔高昂的規(guī)劃費用，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊規(guī)劃的積極性不高。同時，受限于低廉的村莊規(guī)劃編制經費，編制單位工作的主動性、積極性受到影響，不愿意多花時間到現(xiàn)場開展深入調研，不愿在規(guī)劃設計上多下功夫，敷衍應付，粗制濫造，規(guī)劃成果質量大受影響。
（六）基層力量薄弱，規(guī)劃管理缺人才
鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設專職管理人員少，且有編無人、身兼多職現(xiàn)象普遍；同時，專業(yè)技術人員匱乏，專業(yè)人才既難進、也難留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事規(guī)劃管理的多是非專業(yè)人員，因缺乏規(guī)劃管理相應的知識儲備和工作經驗，特別是在規(guī)劃編制和規(guī)劃審查等方面，對工作的專業(yè)性要求較高，使得工作人員和崗位不匹配的現(xiàn)象大量存在。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃管理存在缺位現(xiàn)象，有了規(guī)劃不會用，規(guī)劃服務和實施監(jiān)管不到位。
二、工作建議
（一）通盤考慮，全域全要素規(guī)劃
在空間規(guī)劃體系改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大環(huán)境下，以一個或幾個行政村全部國土空間為編制單元，通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、耕地保護、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、歷史文化傳承和基層治理等，在新時代國土空間全要素管控的背景下，應加強對非建設空間的有效管控，而不再局限于農房建設、風貌整治等建設用地空間的規(guī)劃，改變過去采取的“消極”規(guī)劃保護的模式，從消極保護變?yōu)榉e極治理，最終實現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉變。
（二）村民主體，擴大公眾參與度
堅持村民主體地位，強化村支兩委主導，尊重村民意愿，反映村民訴求，采取自上而下、上下結合的方式，開門編制規(guī)劃，建立村莊規(guī)劃互動機制，多途徑多方式擴大公眾參與。在規(guī)劃編制過程中，樹立服務村莊建設發(fā)展、村民是村莊規(guī)劃主體的意識，讓規(guī)劃實施單位和民眾參與規(guī)劃編制全過程。在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，激勵引導熟悉當?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制，采取召集村民代表現(xiàn)場座談會、現(xiàn)場走訪、問卷調查等形式，讓村民更多的參與其中，獻計獻策，集思廣益，實現(xiàn)互動。在規(guī)劃成稿環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應引導村黨組織和村民委員會認真研究審議村莊規(guī)劃，協(xié)商確定規(guī)劃內容，真正讓村莊規(guī)劃成為體現(xiàn)村民生產、生活意愿的規(guī)劃。
（三）創(chuàng)新思維，增強規(guī)劃實用性
新時代的村莊規(guī)劃應樹立“是推進鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)文明建設與高質量發(fā)展”的新理念，應落實“是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃”的新定位，轉變發(fā)展理念，更加重視“生態(tài)的承載力”，優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境和基本農田，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局，解讀歷史文化，體驗人文風情，分析產業(yè)功能，梳理村莊布局肌理，同時深入挖掘鄉(xiāng)村文化價值、把握村莊特色、挖掘村莊潛力，建立與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展相適應的特色精品空間，引導鄉(xiāng)村地區(qū)將生態(tài)、文化優(yōu)勢轉化為經濟、社會發(fā)展動力，強化村莊的品牌性、認同性和歸屬感。簡化表達方式，切實提高村莊規(guī)劃的可讀性，可采取圖表結合、圖文結合的形式，以可視化的表現(xiàn)方式，做到空間布局清晰、操作要求明確、成果表達形象。
（四）統(tǒng)一標準，強化信息化管控
新時代的村莊規(guī)劃不同于以往，強調全域全要素管控，強調“一張圖”數(shù)據(jù)管控?；趪量臻g基礎信息平臺，建立坐標一致、上下貫通、邊界吻合的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)是監(jiān)督實施國土空間規(guī)劃、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制的基礎，也是國土空間治理能力提升的重要抓手。村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的末端，是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的依據(jù)。為實現(xiàn)數(shù)據(jù)管控，新時代村莊規(guī)劃應統(tǒng)一形成以全國第三次國土調查成果、高清正射影像圖和比例尺不小于1:2000的地形圖為基礎的，以“房地一體”農村宅基地和集體建設用地權籍調查、農村土地承包經營權確權登記、設施農業(yè)用地上圖入庫工作形成的相應數(shù)據(jù)成果為補充的工作底圖底數(shù)，按照《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地海分類指南》的用地分類標準明確各類用地的界線，并且應統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)和圖紙表達標準格式，建立標準統(tǒng)一的村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。
（五）保障經費，提升規(guī)劃成果質量
編制村莊規(guī)劃，需要有一定的編制經費作保障，這樣才能調動編制單位工作的主動性和積極性，編制單位才能誠心安排強有力的編制團隊進行精心的規(guī)劃方案構思、系統(tǒng)地基礎資料收集，才能開展深入地農村現(xiàn)場調研，并在規(guī)劃設計上不遺余力。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確規(guī)定，各級人民政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經費納入本級財政預算。因此，省市政府應增加村莊規(guī)劃編制補助經費，縣級政府應加大村莊規(guī)劃經費投入，以充足的資金要素保障，確保規(guī)劃成果的質量水平。
（六）充實力量，強化規(guī)劃管理水平
充實基層力量。加緊完善區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級規(guī)劃管理機構職能職責，加強區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級規(guī)劃管理機構隊伍建設，用好用足三定方案編制數(shù)，配齊區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級規(guī)劃管理機構隊伍人員，規(guī)范基層城鄉(xiāng)規(guī)劃隊伍管理。通過人才引進和重點培養(yǎng)方式，加強對專業(yè)技術人員的引進與培養(yǎng)，在引進專業(yè)技術人員的同時注重對現(xiàn)有工作人員的培養(yǎng)，重視繼續(xù)教育與業(yè)務水平的提升。同時，加強對規(guī)劃管理人員的培訓，組織管理人員參與規(guī)劃編制工作，提高專業(yè)技能和依法行政能力。
（七）分區(qū)引導，整體推進規(guī)劃編制
多年來，銅仁市單個編制村莊規(guī)劃，對農村人居環(huán)境改善、基礎設施建設、產業(yè)空間布局起到積極的作用，但也造成了鄉(xiāng)村建設的平均發(fā)力，帶來了不少的問題?？陀^而言，單獨的編制村莊規(guī)劃是不劃算的，地方政府往往沒那么多資金，也沒有必要花那么多錢編制規(guī)劃。同時，一個縣有很多地方自然地理環(huán)境一樣，社會發(fā)展水平一致，經濟文化特征相同，村莊的區(qū)別并不大，70%左右的內容是一樣的，個性部分只有30%。因此，相同區(qū)域的村莊一起來編制規(guī)劃，反倒更經濟，針對性也更強。各地可以探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元整體推進村莊規(guī)劃編制，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理社會經濟文化發(fā)展的水平多具有一致性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制村莊規(guī)劃也比較經濟劃算的，也符合村莊人口日益減少的趨勢。部分區(qū)縣亦可嘗試打破行政邊界以片區(qū)為單元整體推進村莊規(guī)劃編制的路徑，因為一定片區(qū)內的鄉(xiāng)村是在相同的自然、社會和經濟發(fā)展條件下形成的，具有相當?shù)墓残裕ㄟ^縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃確定并劃分的功能分區(qū)，重點聚焦城郊鄉(xiāng)村圈、城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶、景村融合片，以片區(qū)為單位整體推進規(guī)劃編制和鄉(xiāng)村建設將更經濟、系統(tǒng)、高效，更利于統(tǒng)一部署，推進實施。
（八）分類推進，研究制定管控細則
十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和十八大提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是雙輪驅動的兩大戰(zhàn)略，然而，中國發(fā)展的主旋律依然是城鎮(zhèn)化。當前，我國經濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，人口和產業(yè)正進一步向城市群和大城市集聚，多個地區(qū)的已出現(xiàn)“收縮型城市”，瘦身強體，嚴控增量、盤活存量已成為這類城市的發(fā)展要求。目前，貴州正在大力推動新型城鎮(zhèn)化暨“強省會”戰(zhàn)略，銅仁市著力推進“強中心城區(qū)”，各區(qū)縣提出強縣城和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在這樣的趨勢下，很多村莊和城市的發(fā)展，還是向大城市去集聚。經調研發(fā)現(xiàn)，大多距離縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對偏遠的村莊常住人口不足40%，有的只有15%不到，且多是老弱病殘，村莊空心化、人口流失現(xiàn)象突出。兩大戰(zhàn)略中，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是拉力，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推力，兩者共同的目標是推動城鄉(xiāng)現(xiàn)代化。因此，鄉(xiāng)村振興不是村村點火戶戶冒煙，而是要分類推進，即就是說并不是所有的村莊都需要發(fā)展，也不是所有的村莊都需要規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興不是村莊振興?；诖?，2019年1月，中央農辦等五部委發(fā)布《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，將縣域村莊分成集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類以及看不準的暫不分類等類型。同年5月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，明確堅持有序推進、務實規(guī)劃的原則，有條件、有需求的村莊應編盡編；暫時沒有條件編制村莊規(guī)劃的，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中明確村莊國土空間用途管制規(guī)則和建設管控要求，作為實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的依據(jù)。故而，下一步的村莊規(guī)劃編制應仍然堅持試點先行、分類推進，研究制定各基本類型村莊的空間管控細則與策略。
